از کاهش محرومیت در ۴ دهه گذشته تا لزوم به‌روز رسانی شاخصهای آن
اقدامات محرومیت‌زدایی در ۴ دهه گذشته، کاهش قابل توجهی در وضعیت محرومیت مناطق کشور رقم زده به گونه‌ای که در مناطق روستایی، محرومیت از دسترسی به گاز لوله‌کشی به ۲۱ درصد، محرومیت از دسترسی به آب لوله‌کشی به ۴ درصد و محرومیت از دسترسی به برق به زیر ۱ درصد کاهش یافته و همه این ارقام برای مناطق شهری به زیر ۵ درصد رسیده است، این درحالیست که علی‌رغم اقدامات پرشمار دستگاه‌های مختلف، در عین حال باید برنامه‌ریزی برای محرومیت‌زدایی و تدوین شاخصهای کارآمد به روزرسانی شود.
به گزارش تی تی آنلاین، اعتبارات مصوب محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه در سال‌های گذشته رشد قابل توجهی داشته است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ بیش از ۱۰۸ هزار میلیارد تومان به این امر اختصاص پیدا کرده که این رقم نسبت به سال گذشته رشد ۱۳ درصدی داشته است. هر ساله بخش عمده‌ای از بودجه محرومیت‌زدایی به صورت استانی توزیع می‌شود. بررسی سهم هر یک از استان‌ها از اعتبارات موضوع قوانین مربوطه نشان می‌دهد نحوه تعیین سهم هر استان براساس یک معیار واحد و تعریف مشخصی از محرومیت انجام نمی‌گیرد. علاوه بر این، بررسی شیوه توزیع در چند سال گذشته نیز نشان می‌دهد علی رغم کاهش محرومیت در برخی مناطق و استان‌ها، سهم مذکور برای هر استان تقریباً ثابت مانده است.
از آنجایی که در احکامی همچون بند (ت) ماده ۳۲ قانون احکام دائمی توسعه کشور صرفاً به طور کلی اشاره شده است که سهم هر استان براساس شاخصهای توسعه نیافتگی مشخص شود اما بدلیل آنکه فهرست مناطق محروم مصوب هیئت وزیران در سال ۱۳۸۸ نیز تاکنون به روزرسانی نشده؛ این رویه به همین صورت تاکنون ادامه یافته و در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نیز تکرار شده است.
در این میان اما باید گفت که کارآمدسازی سیاست‌های محرومیت‌زدایی مستلزم مجموعه اقدامات شامل بهبود امکانات جمع‌آوری و پایش داده‌های محرومیت، بازتعریف ابعاد و شاخصهای آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمتر توسعه‌یافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیت‌زدایی است.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، بررسی عملکرد محرومیت زدایی در چهار دهه گذشته نشان می‌دهد این سطح شدید محرومیت به طور قابل ملاحظه‌ای کاهش یافته است. براساس نمودار محرومیت خانوارها از دسترسی به امکانات و خدمات زیرساخت به تفکیک مناطق روستایی و شهری در بازه سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۴۰۰، وضعیت محرومیت از دسترسی به گاز لوله‌کشی، آب لوله‌کشی، شبکه برق، امکانات اولیه زندگی (مسکن ایمن، سرویس حمام و آشپزخانه)، فضای کافی محل سکونت و اینترنت در ۱۵ سال گذشته در مناطق روستایی و شهری کاهش یافته است.
به عنوان مثال بیش از ۷۶ درصد از ساکنان مناطق روستایی کشور در سال ۱۳۸۵ به گاز لوله‌کشی دسترسی نداشتند و این نسبت در سال ۱۴۰۰ به ۲۱ درصد کاهش یافته است. وضعیت دسترسی به اینترنت نیز همگام با گسترش فناوری‌های دیجیتال در کشور در ۱۵ سال گذشته به طور قابل توجهی افزایش یافته است.
تصویری از داده‌های محرومیت
امروزه پایش فقر و محرومیت یکی از اصلی‌ترین لوازم مقابله با فقر محسوب می‌شود. با توجه به ماهیت پویایی فقر، سیاست‌های فقرزدایی باید منطبق بر شرایط و وضعیت موجود مناطق تدوین شود لذا بسیاری از کشورهایی که توفیقات قابل توجهی در فقرزدایی به دست آورده‌اند، زیرساخت‌های لازم برای جمع‌آوری داده‌های فقر را فراهم کرده و یا به‌روزرسانی تصویر فقر و محرومیت در مناطق مختلف یا گروه‌های مختلف، سعی کردند سیاست‌های خود را با هدف تسریع این فرایند اصلاح کنند.
داده‌های موجود محرومیت، ناکافی، غیردقیق و عمدتاً قدیمی است و ظرفیت کمک به حوزه سیاستگذاری را ندارد. از آنجایی که داده‌های مورد نظر به صورت رسمی و منظم جمع‌آوری نمی‌شود عمده پژوهش‌ها درباره وضعیت محرومیت در کشور از داده‌های طرح‌های آماری استفاده کرده یا به صورت تک بعدی (با استفاده از داده‌های یک دستگاه اجرایی) انجام می‌شود. اگرچه دستگاه‌های متعددی شاخصهای مربوط به حوزه خود را جمع‌آوری کرده و ممکن است از کیفیت لازم نیز برخوردار باشد، عمدتاً به دلیل عدم انسجام میان واحدهای مورد بررسی، امکان استفاده از آنها برای ارائه یک تصویر جامع وجود ندارد.
در میان طرح‌های آماری نیز سرشماری نفوس و مسکن و طرح نمونه‌گیری درآمد و هزینه خانوار مناسب‌ترین طرح‌هایی هستند که قابل استفاده‌اند. از آنجایی که آخرین سرشماری نفوس و مسکن انجام شده مربوط به سال ۱۳۹۵ است، طبعاً برای بررسی وضع موجود محرومیت مناسب نیست؛ ضمن اینکه تنها برای بررسی دسترسی خانوارها به خدمات زیرساخت و امکانات زندگی قابل استفاده است و در ابعاد دیگر مانند آموزش و بهداشت کارایی ندارد.
داده‌های طرح نمونه‌گیری درآمد و هزینه خانوار تنها داده‌هایی هستند که به طور مرتب و هر ساله جمع‌آوری و منتشر می‌شود و از آن برای بررسی برخی شاخصهای محرومیت می‌توان استفاده کرد. با این حال این داده‌ها نیز برای انعکاس تصویری جامع از محرومیت کافی نیستند و اشکالاتی نظیر عدم پوشش شاخصهای موردنظر در حوزه محرومیت، غیرقابل اتکا بودن داده‌های تجمیعی در سطح شهرستان و در برخی موارد کم کیفیتی دقت داده‌های منتشر شده، موجب می‌شود که استفاده از آنها برای مقایسه محرومیت مناطق مختلف کشور و به تبع استناد به آن برای اهداف سیاستگذاری ممکن نباشد.
علی رغم اقدامات پرشمار دستگاه‌های مختلف در محرومیت‌زدایی، در حال حاضر نقشه جامعی در خصوص دسترسی مناطق شهری و روستایی کشور به امکانات و خدمات (مانند آب، برق، بهداشت، آموزش)، پروژه‌های محرومیت‌زدایی در دست احداث و میزان پیشرفت آنها وجود ندارد. در برخی موارد، داده‌هایی به طور پراکنده و توسط نهادهای مختلف جمع‌آوری شده که پس از گذشت چندین سال، همچنان به روزرسانی نشده‌اند و برخی از آنها مبنای تخصیص اعتبارات قرار گرفته‌اند، در صورتی که لازمه برنامه‌ریزی برای محرومیت‌زدایی و تدوین شاخصهای کارآمد، وجود داده‌ها و اطلاعات یکپارچه و به روز در زمینه دسترسی به امکانات و خدمات در مناطق مختلف کشور است.
با تصویب احکامی همچون بند ع تبصره ۱۷ قانون بودجه ۱۴۰۱ و بند ح تبصره ۱۷ قانون بودجه ۱۴۰۲، زیرساخت‌های قانونی لازم جهت ثبت داده‌های محرومیت (مانند داده‌های دسترسی به زیر ساخت، بهداشت، آموزش و…) و به روزرسانی آن ایجاد شده است، اما هنوز داده‌های این پایگاه تکمیل نشده و بسیاری از دستگاه‌های مرتبط، داده‌های مورد نیاز را در اختیار این پایگاه قرار نداده‌اند، لذا همچنان این پایگاه قابل بهره‌برداری نیست.
«پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان» می‌تواند با تجمیع اطلاعات نهادهای عمومی و دولتی، ثبت اطلاعات دسترسی همه آبادی‌ها به خدماتی نظیر آموزش و بهداشت و زیرساخت‌ها (مانند آب، راه، گاز و برق) تصویر محرومیت در مناطق مختلف کشور را ارائه کرده و امکان تدوین شاخصهای بیانگر شدت محرومیت از امکانات اولیه را فراهم کند. این سامانه در صورت تکمیل می‌تواند مبنای برنامه‌ریزی در زمینه محرومیت‌زدایی، تهیه شاخص‌ها، تخصیص بودجه‌های سالیانه در این حوزه و همچنین ارزیابی عملکرد دستگاه‌های مسئول باشد.
اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳
محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه سنواتی یکی از جذاب‌ترین حوزه‌ها به حساب می‌آید، ردیف‌های اعتباری بسیاری در جداول مختلف بودجه مشاهده می‌شود که اعتباری را برای محرومیت‌زدایی مشخص می‌کند و علاوه بر آن در سایر ردیف‌ها نیز با عناوینی همچون «با اولویت مناطق محروم» تلاش شده که بخشی از آن اعتبارات نیز متوجه مناطق محروم شود. اما در عمل بسیاری از این ردیف‌ها عملکردی ندارند.
عمده اعتبارات محرومیت‌زدایی در جدول مربوط به هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استان‌ها و در چند عنوان آورده می‌شود.
اعتبارات محرومیت‌زدایی به تفکیک ابعاد محرومیت
عمده اقدامات محرومیت‌زدایی در کشور از جنس پروژه‌های عمرانی است و همچنان به وضعیت دسترسی مناطق و خانوارها به خدمات زیرساخت و مکان‌های آموزشی و بهداشتی محدود می‌شود. اگرچه این رویکرد باید اصلاح شود؛ بررسی وضعیت بودجه‌ریزی براساس همین ابعاد نیز جای بررسی دارد.
همچنین بخش عمده‌ای از اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه تحت عناوین عمومی محرومیت‌زدایی آورده می‌شود و عمدتاً نیز توزیع استانی آن در بودجه مشخص شده است. سایر اعتباراتی که در قانون تعیین می‌شود که در چه حوزه‌ای باید صرف شود، سهم کوچکی از بودجه کاهش محرومیت را تشکیل می‌دهد و ملاحظه می‌شود که در سال‌های گذشته نیز سهم آنها تقریباً ناچیز شده و در کل بودجه تجمیع شده است.
یکی از اقدامات اصلی جهت کارآمدسازی، سیاست‌های محرومیت‌زدایی، تفکیک الگوی توزیع استانی اعتبارات از الگوی تخصیص بودجه به پروژه‌های محرومیت‌زدایی است؛ این یعنی هنگام بودجه‌ریزی اعتبارات محرومیت‌زدایی و تعیین سهم هر استان از کل اعتبارات، وضعیت کلی محرومیت (که باید براساس شاخص ترکیبی واحد اندازه‌گیری شود) ملاک قرار گیرد و هنگام تخصیص اعتبارات هر استان به پروژه‌های استانی، اولویت رفع محرومیت آن مناطق ملاک باشد.
با این توضیحات پیشنهاد می‌شود ردیف‌های اعتباری محرومیت‌زدایی در بودجه تا حد امکان کاهش یابد و به صورت تجمیعی در نظر گرفته شود و در گام بعد توزیع استانی آن براساس شاخصهای مناسبی که محرومیت (به ویژه محرومیت شدید) را نمایندگی می‌کند، انجام گیرد. در حال حاضر شاخصهای محرومیت که در قوانین مربوطه آورده شده این ویژگی را نداشته و موجب شده بخشی از اعتبارات این حوزه عملاً صرف پروژه‌های توسعه‌ای به جای پروژه‌های محرومیت‌زدایی شود.
بخش عمده‌ای از اعتبارات محرومیت‌زدایی موضوع دو قانون است: بند ت ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، دوسوم ۳ درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی به شهرستان‌های مناطق کمتر توسعه یافته که براساس شاخصهای توسعه نیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تعیین می‌شود، اختصاص می‌باید و همچنین قانون استفاده متوازن از امکانات کشور که دولت مکلف است ۳ درصد اعتبارات بودجه عمومی دولت را در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند و طی جدولی که در آن سهم هر استان براساس شاخصهای نرخ بیکاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهسازی روستاها، راه و زیر ساخت‌های جاده‌ای، سرانه‌های عمران شهری و درآمد شهرداری‌ها مشخص می‌شود، در قانون بودجه درج کند.
توزیع استانی اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳
بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۳ و مقایسه آن با سال‌های گذشته نشان می‌دهد که توزیع استانی اعتبارات محرومیت‌زدایی تفاوتی با سال‌های گذشته نداشته است و کماکان طبق رویه سابق و براساس فهرست مناطق محروم مصوب سال ۱۳۸۸، این توزیع انجام می‌شود.
به گزارش تی تی آنلاین، نبود تعریفی واحد از محرومیت و تعریف شاخصهای غیر مرتبط با آن، عدم به روزرسانی وضعیت شاخص‌ها، عدم به روزرسانی فهرست مناطق محروم کشور و فرآیندهای غیرشفاف در توزیع اعتبارات استانی موجب شده که توزیع نامتوازن اعتبارات محرومیت‌زدایی هر سال در قوانین بودجه مشاهده شود و عنوان محرومیت زدایی ابزاری برای اختصاص بودجه بیشتر به مناطق مورد توجه سیاست گذاران محلی تبدیل شود. تصویب ۷۵۵۰ میلیارد تومان اعتبار تحت عنوان «متوازن ۲» در قانون بودجه سال ۱۴۰۲، نمونه‌ای اخیر از سیاستگذاری چندپاره و بدون برنامه محرومیت‌زدایی در کشور است.
علی رغم تصویب احکام قانونی متعدد مبنی بر به روزرسانی فهرست مناطق محروم حداقل در ابتدای دوره هر برنامه پنجساله توسعه، در ۲۰ سال گذشته تنها یکبار فهرست مناطق محروم مورد بازنگری قرار گرفته است. براساس قانون، مسئولیت اصلی بازنگری در این فهرست در تمامی این سالها با سازمان برنامه و بودجه کشور بوده و در حال حاضر آخرین فهرست رسمی این مناطق مربوط به سال ۱۳۸۸ است.
با توجه به فعالیت‌های محرومیت‌زدایی در این بازه ۱۴ ساله و همچنین تحولات اقتصادی در دهه ۹۰، فهرست مذکور نیازمند به روز رسانی بوده و لزوماً نمایانگر وضعیت فعلی محرومیت نیست.
بند ی تبصره ۱۹ قانون بودجه ۱۴۰۱ سازمان برنامه و بودجه کشور را مکلف کرده است که نسبت به اصلاح و به روزرسانی شاخص‌ها و سهم هر استان از اعتبارات موضوع بند ت ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور اقدام کند. طبق بررسی‌های صورت گرفته در این خصوص پیش‌نویسی از سوی سازمان برنامه و بودجه تدوین شده که برای تصویب به هیئت دولت ارجاع شده که تاکنون به تصویب نرسیده است.
در توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی لازم است میان محرومیت شدید و طرح‌های توسعه‌ای تفکیکی صورت گیرد. هرچند این دو مفهوم ارتباط مستقیمی با یکدیگر دارند اما معنای متفاوتی دارند. طرح‌های توسعه‌ای با اهدافی نظیر افزایش رشد اقتصادی، ایجاد شغل و درآمد برای افراد، بهبود زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی، توسعه صنایع، نیروگاه‌ها و تقویت بخش خصوصی طراحی می‌شوند.
از سوی دیگر هدف اصلی در طرح‌های محرومیت‌زدایی کاهش فقر مطلق و دسترسی بهتر به امکانات اولیه زندگی مانند بهداشت و درمان، آموزش و پرورش، راه، انرژی، آب آشامیدنی و فاضلاب بوده و بر تأمین حداقل نیازهای زندگی تأکید می‌شود بنابراین اگرچه هر دوی این طرح‌ها بهبود شرایط زندگی و رفاه اجتماعی را دنبال می‌کنند، اما اهداف و اولویت آنها متفاوت است. باید توجه داشت که استفاده از شاخصهای نامناسب و در نتیجه انتقال اعتبارات از پروژه‌های محرومیت‌زدایی به طرح‌های غیر اولویت‌دار موجب انحراف منابع از هدف اصلی رفع محرومیت شده و باعث می‌شود رفع محرومیت (به ویژه محرومیت شدید) از مناطق کشور به کندی صورت پذیرد.
نهضت محرومیت‌زدایی به عنوان یکی از اولین نهضت‌های ملی در سال‌های اولیه پس از پیروزی انقلاب اسلامی به راه افتاد. نهادهایی همچون جهاد سازندگی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز متأثر از این نهضت در همان سالها تأسیس شد. بررسی‌ها نشان می‌دهد اقدامات محرومیت زدایی در چهار دهه گذشته، کاهش قابل توجهی در وضعیت محرومیت مناطق کشور رقم زده است. به عنوان مثال در مناطق روستایی محرومیت از دسترسی به آب لوله کشی به ۴ درصد، محرومیت از دسترسی به برق به زیر ۱ درصد و محرومیت از دسترسی به مسکن ایمن به ۶ درصد کاهش پیدا کرده و همه این ارقام برای مناطق شهری به زیر ۵ درصد رسیده است.
علی رغم اختصاص هر ساله اعتباراتی جهت محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه، محرومیت و به ویژه نوع شدید آن همچنان در برخی نقاط کشور مشاهده می‌شود. این دو در کنار هم نشان می‌دهد برنامه‌ریزی برای کاهش محرومیت، اولویتها در رفع محرومیت را هدف قرار نمی‌دهد و تداوم آن در سال‌های گذشته ایجاب می‌کند تا سیاست‌های محرومیت‌زدایی و الگوی برنامه‌ریزی کاهش محرومیت در کشور مورد بازنگری قرار گیرد.
به نظر می رسد فقدان یک نهاد متولی جهت تدوین شاخصهای محرومیت، پایش آنها، برنامه‌ریزی جهت کاهش محرومیت و ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌های فعال در حوزه محرومیت‌زدایی چنین وضعیتی را به وجود آورده است.
اعتبارات مصوب محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه در سال‌های گذشته رشد قابل توجهی داشته است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ بیش از ۱۰۸ هزار میلیارد تومان به این امر اختصاص پیدا کرده که این رقم نسبت به سال گذشته رشد ۱۳ درصدی داشته است. اگرچه در قوانین بودجه، اعتبارات نسبتاً مناسبی برای این حوزه در نظر گرفته می‌شود، اما عملکرد این اعتبارات با میزان مصوب فاصله قابل توجهی دارد.
هر ساله بخش عمده‌ای از بودجه محرومیت‌زدایی به صورت استانی توزیع می‌شود و بررسی سهم هر یک از استان‌ها از اعتبارات موضوع قوانین مربوطه نشان می‌دهد نحوه تعیین سهم هر استان براساس یک معیار واحد و تعریف مشخصی از محرومیت انجام نمی‌شود. علاوه بر این، بررسی شیوه توزیع در چند سال گذشته نیز نشان می‌دهد علی رغم کاهش محرومیت در برخی مناطق و استان‌ها، سهم مذکور برای هر استان تقریباً ثابت مانده و از آنجایی که در احکامی همچون بند ت ماده ۳۲ قانون احکام دائمی توسعه کشور صرفاً به طور کلی اشاره شده که سهم هر استان براساس شاخصهای توسعه نیافتگی مشخص شود و فهرست مناطق محروم مصوب هیئت وزیران در سال ۱۳۸۸ نیز تاکنون به روز رسانی نشده، این رویه به همین صورت تاکنون ادامه یافته و در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نیز تکرار شده است.
اگرچه برنامه‌ریزی‌ها برای محرومیت‌زدایی در هر سال در قانون بودجه منعکس می‌شود و از این جهت اعتبارات منظور شده حائز اهمیت است، اما بیشتر ناکارآمدی‌های حوزه محرومیت‌زدایی در سایر تکالیف قانونی مربوطه و لایه‌های پیشینی است که به توزیع غیر شفاف و نامتوازن این اعتبارات در قانون بودجه و در نهایت تخصیص ناکارآمد آن منجر می‌شود.
کارآمدسازی سیاست‌های محرومیت‌زدایی مستلزم مجموعه اقداماتی شامل بهبود امکانات جمع‌آوری و پایش داده‌های محرومیت، باز تعریف ابعاد و شاخصهای آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمتر توسعه یافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیت‌زدایی است.
بر این اساس تخصیص بخشی از اعتبارات ملی «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» در لایحه بودجه ۱۴۰۳ جهت تکمیل «پایگاه اطلاعات بهره مندی ایرانیان» پیشنهاد می‌شود. اگرچه اختصاص ردیف اعتبارات ملی از محل منابع موضوع «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور» با قانون مذکور مغایرت دارد؛ در صورت عدم حذف اعتبارات مذکور در بررسی‌های مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می‌شود به منظور توزیع کارآمدتر اعتبارات محرومیت‌زدایی از جمله اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور، بخشی از اعتبارات ملی این قانون در جدول ۱۰-ج لایحه بودجه ۱۴۰۳، ۲۰هزار میلیارد تومان برای آن در نظر گرفته شده است) جهت تکمیل پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان اختصاص پیدا کند، لذا پیشنهاد می‌شود عنوان ردیف مذکور در جدول ۱۰- ج «از تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام و محرومیت‌زدایی (راه روستایی و عشایری، مسکن محرومین، مدارس و آب روستایی و عشایری و آبخیزداری) و تکمیل، تقویت و نگهداری پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان موضوع جزء یک بند ج تبصره ۱۷ قانون بودجه سال ۱۴۰۲» تغییر یابد.
همچنین تمهید مقدمات قانونی محاسبه سالیانه شاخص فقر چند بعدی ملی و تکلیف قانونی دولت مبنی بر استفاده از شاخص فقر چند بعدی ملی به عنوان تنها ملاک تعیین فهرست مناطق کمتر توسعه یافته و همچنین توزیع اعتبارات محرومیت زدایی میان آن مناطق از پیشنهادات دیگر جهت کارآمدسازی سیاست‌های محرومیت‌زدایی است.
انتهای پیام